REVISTA BIMESTRAL
ABRIL - MAYO 2019 I NUMERO 161
Capacitaciones y destacados 2018 Comenzando 2019
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Planificación estratégica territorial
construcción de la visión


 
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Ing. Agr. Jorge de Prada
Ing. Agr. Jorge de Prada Docente Universidad Nacional
de Rio Cuarto.
 
   

En nuestro país, existe escasa experiencia de planificación (Aon et al., 2012) y los gobiernos han optado por no explicitar una agenda pública territorial. En consecuencia, el Estado y los actores actúan guiados por las fuerzas del mercado. Esta modalidad tiene como ventaja que en el corto plazo los recursos se asignan con criterios apropiados para cada actor; no requiere: acuerdos explícitos, compromisos públicos, liderazgos del gobierno para conducir la acción del Estado y a través de éste de la sociedad, y rendir cuentas.

Sin embargo, la construcción de territorio guiado únicamente por los precios de mercado muestra serias falencias territoriales en los efectos acumulados de largo plazo. Un estudio realizado en 69 localidades pequeñas y medianas del sur de la provincia de Córdoba muestra un patrón creciente de dispersión, de 9 localidades se pasó a 24 localidades dispersas entre el año 2001 y 2018 (Cahe y de Prada, 2018) con serias consecuencias: conversión suelo agrario a urbano innecesario, mayores conflictos urbanos rurales "agroquímicos", desintegración del periurbano, mayores costos de servicios públicos, mayores daños ambientales, entre otros efectos no deseados de la dispersión. De hecho, los autores mencionan, que si se mantiene este patrón de poblamiento el área urbana de la 69 localidades pasaría de 24.000 ha (17 habs/ha) actuales a 57.000 ha (9 habs./ha) en el año 2040 prácticamente desintegrando las funciones básicas del periurbano. Además, el Estado para dar una cobertura espacial de infraestructura pública urbana (desagües, cloacas, gas, agua potable, etc.) similar a la actual, debería invertir en las próximas dos décadas más cantidad de recursos que los inmovilizados en infraestructura pública en los dos últimos siglos. Con el agravante, que las inversiones requieren además reducir las vulnerabilidades del territorio (e.g. cambio climático: inundaciones, sequías).

 
 
Consecuentemente, si se mantiene el patrón de poblamiento este territorio se hará menos sostenible, y muy probablemente seguirá contribuyendo a los desequilibrios territoriales de la provincia y del país. Por ello, es necesario ayudar a los gobiernos a desarrollar un plan mínimo con las decisiones estructurales y estructurantes del territorio. El resto del artículo muestra un procedimiento multicriterio por fases (PMF) para el diseño y la elección de la visión territorial con una aplicación (tomado de de Prada et al., 2017) .

Planificación estratégica territorial: Plan mínimo

Usando el enfoque Albrechts (2010), proponemos elaborar un plan estratégico territorial, mínimo, a nivel local o regional que incluya la visión, estrategia (inversiones, servicios, regulaciones) y plan de actuaciones (ver detalles en la Figura 1). Al final del período de vigencia del plan 4 a 5 años, equivalente al período de gobierno, se realiza la evaluación y el segundo ciclo de planificación. El PMF para elaborar la visión se corresponde con la etapa I de la Figura 1. Nos referimos a la visión territorial como la imagen objetivo o imagen idealizada del futuro, que resuelve los problemas estructurales.

 
 
Para facilitar la implementación del PMF se lo ha dividido en tres fases (Figura 2). La Fase 1 identificación de los problemas estructurales (Pk). El gobierno elige aquellos problemas que piensa inicialmente abordar en su plan mínimo, que puede consistir en cuatro a siete decisiones estructurales, por ejemplo, identificar y precisar los límites del área urbana para albergar a su población meta - año 2050; identificar las áreas o espacios abiertos (verdes y otros), la infraestructura vial y de redes, las zonas de amortiguación urbano-rural (una de las funciones del periurbano). En la Fase 2, diseñar las alternativas de solución al problema (APkj)) y cuali-cuantificar los criterios que permiten compararlas. La Fase 2 culmina con la matriz de decisión. Idealmente es necesario identificar cuatro o cinco alternativas competitivas en el menú inicial. La primera alternativa es la prognosis, AP1 identificada bajo el supuesto que se mantienen las mismas políticas. Por ejemplo, en expansión urbana la prognosis se realiza proyectando la mancha urbana. En tanto, las alternativas pueden ser: la expansión de la marcha urbana al norte, La franja de tierras alrededor del límite urbano actual; la densificación y la renovación del espacio urbano interno; entre otras alternativas.

 
 
En tanto, los criterios idealmente se derivan de las dimensiones de la sostenibilidad: ambientales, económicos y sociales. Es importante notar que si hay AP no competitivas, superadas por otras en todos los criterios deben ser explicitadas especialmente si surgen de algún actor involucrado. La valoración se realiza agregando valor a la información disponible (AVID) ajustado a los tiempos políticos.
En la Fase 3, se elige la alternativa (AP) que mejor resuelve el problema comparándolas de a pares. Se sugiere usar el método multicriterio discreto PROMETHEE y la dinámica de grupo en un encuentro del gobierno con los actores que éste involucra para elegir la solución, problema por problema. Los actores involucrados realizan un ejercicio primero individual explicitando sus preferencias en términos de que criterios consideran más importantes (ver más detalles Prada et al. (2018). Es muy probable que la AP seleccionada por los actores difieran. Si éste es el caso se busca el consenso, y finalmente decide el gobierno. En el PMF, se repiten las Fases 2 y 3 para cada decisión estructural y finalmente se integran aquellas AP que el gobierno considera más pertinente en la visión territorial. Elegida la visión, se puede aplicar un procedimiento similar para derivar la estrategia. Elegida la estrategia, posteriormente, se programan, presupuestan y organizan las actividades para plan de actuaciones del primer año y elaboran los indicadores de éxito y medios de verificación para el seguimiento y fiscalización.

Aplicación Santa Eufemia

El PMF fue aplicado para la construcción de una visión del territorio en la localidad de Santa Eufemia, Córdoba, Argentina (Figura 3). Cuatro decisiones estructurales fueron incluidas en la visión: I) Localización del parque industrial (diez propuestas por siete criterios), II) Expansión urbana (cinco propuestas por seis criterios), III) Identificación de la zona de amortiguación y IV) Modalidad de gestión de los residuos sólidos urbanos (cinco propuestas por seis criterios).

 
 
La visión futura elegida se muestra en la Figura 4. El área para parque industrial elegida fue al sur. La segunda decisión fue localizar el área de expansión urbana (PEU). Fue elegida una PEU-5 compacta densificar los espacios vacíos y expansión urbana hacia el noroeste de la localidad (resaltado en amarillo en la Figura 4). La zona de amortiguación quedo definida en función de las decisiones estructurales previas. El elemento más importante de la zona de amortiguación prohibir el desarrollo de barrios o residencias urbanas, y las actividades agrarias requieren cuidados especiales.

La visión elegida en la aplicación muestra muy promisoria para desarrollo sostenible. En primer lugar, la localidad aspira albergar a 4000 habitantes creando fuentes genuinas de trabajo (parque industrial) para el año 2030. La visión elegida en el año 2016 comparada con la prognosis, reduce en algo más de $90 millones los costos de la infraestructura vial y de las de tierras agrarias para urbanizar. También se reduce el costo de construcción de la red de desagüe, de cloacas, y otras redes públicas a la mitad del valor de la prognosis. Aunque la población meta tiene 900 habitantes adicionales la modalidad de gestión de residuos elegida reduce prácticamente a la mitad la emisión de gases de efecto invernadero (3000 ton. CO2 equivalente para la visión en el año 2030 versus 5.900 ton equivalente por año en la prognosis) haciendo una contribución relativa mayor a la meta asumida por el gobierno nacional en el acuerdo de Paris. Además, el servicio tiene un costo económico para la población menor por habitante que la prognosis (Cahe, 2017).

La principal debilidad de la agenda explicita es que el esfuerzo político institucional del gobierno local/regional es significativamente superior a la prognosis. Si no hay una política de Estado provincial/nacional que negocie, privilegie y asigne los recursos en función del plan mínimo se dificulta significativamente la gestión de los recursos públicos. De hecho, los fondos del Estado provincial y nacional que llegan al municipio son decisiones de diferentes ministerios, secretarías, y direcciones totalmente independientes de una agenda ajustada a las necesidades del territorio y a los compromisos nacionales, provinciales asumidos en los acuerdos internacionales. Por lo tanto el gobierno local, con agenda territorial explicita, requiere mucho más esfuerzo de gestión institucional para usar los fondos públicos provinciales y nacionales y además cambiar las reglas de juego del Estado local para inducir los comportamientos sociales en su territorio.

En síntesis, el gobierno local/regional interesado en el desarrollo del territorio puede adoptar el proceso de planificación para construir una agenda territorial explicita, ajustada a sus necesidades. La planificación estratégica territorial ofrece un marco conceptual apropiado y con menor demanda de recursos y tiempos políticos que la planificación convencional para diseñar un plan mínimo, cuatro a siete decisiones estructurales y estructurante del territorio. El PMF permite guiar a profesionales y al gobierno a involucrar a los actores efectivamente y alinear las expectativas para crear una imagen idealizada del futuro, que constituye el punto de partida para derivar la estrategia y las actuaciones de la agenda territorial más sostenible. Y para sortear la debilidad citada sería conveniente una política del Estado nacional y provincial que facilite el desarrollo de las agendas territoriales.